复杂，所以中央环保部门早在20世纪90年代就建立
“国家地表水环境监测系统”，在各主要河流和湖泊上设置水质自动监测站，数据直报中央。但在20世纪90年代，经济发展目标远比环保重要，所以这些数据主要用于科研而非环保监督。2003年，中央提出“科学发展观”，并且在“十五”和“十
五”规划中明确降低水污染
具体目标，地方必须保证达标。虽然数据直报系统杜绝数据修改，但并不能完全消除信息扭曲。个监测站只能监测上游下来水，监测不到本站下游水，所以地方z.府只要重点降低监测站上游企业排污，就可以改善上报污染数据。结果与监测站下游企业相比，上游企业排放减少近六成。虽然总体污染水平降低，但污染分布并不合理，上游企业承担过度环保成本，可能在短期内降低其总体效益。(28)
正因为信息复杂多变，模糊不清地方太多，而z.府繁杂事权又没有清楚法律界定，所以体制内实际权力和责任都高度个人化。
打个比方来说明规则模糊不清和权力个人化之间关系。大学老师考核学生般有两种方式：考试或写论文。若考卷都是标准化选择题，那老师虽有出题权力，但不能决定最后得分。但若考卷都是主观题，老师给分自由度和权力就大些。若是研究生毕业论文，不存在严格客观判断标准，导师手中权力就更大，所以研究生称导师为“老板”，而不会称其他授课教师为“老板”。
如果件事方方面面都非常清楚，有客观评价标准，那权力分配就非常简单：参与各方立个约，权责利都协商清楚，照办即可。就像选择题答题卡样，机器批阅，没有模糊空间，学生考100分就是100分，老师即使不喜欢也没有办法。但大多数事情都不可能如此简单清楚，千头万绪z.府工作尤其如此：件事该不该做？要做到什
程度？怎样算做得好？做好算谁功劳？做砸由谁负责？这些问题往往没有清楚标准。旦说不清楚，谁说算？所谓权力，实质就是在说不清楚情况下由谁来拍板决策问题。(29)如果这种说不清情况很多，权力就定会向个人集中，这也是各地区、各部门“把手负责制”根源之，这种权力自然集中可能会造成专权和腐败。
因为信息复杂，不可信信息比比皆是，而权力和责任又高度个人化，所以体制内规章制度无法完全取代个人信任。上级在提拔下级时，除考虑工作能力外，关键岗位上都要尽量安排信得过人。
第四节
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