策
困难和风险，最终很可能就不
之。即使是上级明确交代事情，如果下级不想办，那办事效果也会有很大弹性，所谓“上有政策，下有对策”。
实际权威来自信息优势，这
逻辑也适用于单位内部。单位领导虽有形式权威和最终决策权，但具体工作大都要求专业知识和经验，所以专职办事人员实际权力很大。比如古代官和吏，区别很大。唐朝以后，“官”基本都是科举出身读书人，下派到地方任职几年，大多根本不熟悉地方事务，所以日常工作主要依靠当地“吏”。这些生于斯长于斯吏，实际权力大得很，是地方治理支柱，不但不受*员调动影响，甚至不受改朝换代影响。清人朱克敬《瞑庵杂识》中有位吏自
定位如下：“凡属事者如客，部署如车，辈如御，堂司官如骡，鞭之左右而已。”意思是说衙门就像车，来办事就像坐车，当官是骡子，们才是车把式，决定车方向。(24)
信息复杂性和权力分配是个普遍性问题，不是中国特色。在各国z.府中，资深技术官僚都有信息优势，在诸多事务上比频繁更换领导实权更大。比如英国内阁部门长官随内阁选举换来换去，而各部中工作多年常务次官（permanentsecretary）往往更有实权。著名英国政治喜剧《是，大臣》（Yes,Minister）正是讲述新上任大臣被常务次官耍得团团转故事。
上节讨论过限制公共服务范围诸多因素，如人口密度、地理屏障、方言等，也可以视作收集信息障碍。因此信息不仅可以帮助理解上下级分权，也可以帮助理解平级间分权。行政区划，不仅受公共服务规模经济影响，也受获取信息比较优势影响。信息获取与隐瞒
获取和传递信息需要花费大量时间精力，上级要不断向下传达，下级要不断向上汇报，平级要不断沟通，所以体制内工作大特点就是“文山会海”。作为信息载体文件和会议也成权力载体之，而套复杂文件和会议制度就成权力运作不可或缺部分。
国z.府上下级之间与各部门之间事权，大都没有明确法律划分，主要依赖内部规章制度，也即各类文件。为减少信息传递失真和偏误，降低传递成本，文件类型有严格区分，格式有严格规范，报送有严格流程。按照国务院2012年最新《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），公文共分15种，既有需要下级严格执行“决定”和“命令”，也有可以相对灵活处理“意见”和“通知”，
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